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CONTROLE DA POLÍCIA E “ACCOUNTABILITY”: ENTRE CULPADOS E RESPONSÁVEIS. OU A PEDAGOGIA DA VIOLÊNCIA POLICIAL

(Este artigo reúne excertos de dois tópicos (resumidos e adaptados) de: DA SILVA,Jorge. Criminologia crítica: Segurança epolícia. Rio de Janeiro: Forense, 2ª. ed., 2008. (tópico 3 do Capítulo XIV,e tópico 4  do Capítulo XXII). Obs.Primeira edição do livro: 2003)

 

 

 

Controle da Polícia e “Accountability

 

Se, de um lado, há necessidade de leis duras, instituições fortes, bem estruturadas e aparelhadas, necessita-se por igual que esse sistema de leis e instituições opere sob o signo da própria lei, dentro de princípios e práticas democráticos e igualitários. Se é preciso que os órgãos de segurança e seus agentes sejam valorizados e tenham a autoridade afirmada pelo poder público, é fundamental na mesma medida que eles, em razão de estarem autorizados por lei a abordar pessoas e usar a força (inclusive a força letal da arma de fogo), estejam submetidos a rígidos controles internos (corregedorias, supervisão, gerência competente etc.) e externos (ouvidorias, corregedorias externas, conselhos civis revisão, Ministério Público etc.). E que a sociedade não caia no “conto das maçãs podres”, com o que dirigentes e governantes esgueiram-se de responsabilidade pelos desmandos decorrentes de sua própria ação ou omissão, ajudando a execrar eventuais azarados da ponta da linha.      

 

Trata-se de um grande desafio promover esse equilíbrio, tarefa ciclópica diante das paixões, interesses e polarizações político-eleitorais em torno do tema da violência. Sem esse equilíbrio, corremos o risco de continuar a conviver com a barbárie das matanças no atacado, tão “naturais” no Brasil. Sem esse equilíbrio, repita-se, continuaremos a ver supostos defensores da lei transformados em seus principais infratores, no caminho inexorável entre a truculência e a extorsão, entre a impunidade e o crime organizado. Corremos o risco de ver nossos protetores voltarem-se contra nós, numa espécie de efeito bumerangue; e continuaremos a nos envergonhar toda vez que, no exterior, o assunto for discriminação, extermínio, truculência, tortura.  

 

Não é só no Brasil que as instituições do sistema de justiça e segurança são refratárias a qualquer tipo de controle externo, mas aqui ainda temos um longo caminho pela frente. O tema do controle externo do judiciário, por exemplo, não consegue avançar, a despeito de vir sendo discutido desde antes da instalação da Assembléia Nacional Constituinte de 1988, sem que se decidisse nada a respeito. [1] Quanto à polícia, especificamente, só muito recentemente é que instrumentos como as ouvidorias, começaram a ser criados, a primeira delas datando de dezembro de1995, no Estado de São Paulo. De lá para cá, outras ouvidorias têm sido criadas, como as do Pará, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Espírito Santo. Apesar das esperadas resistências por parte dos policiais, e também das resistências conservadoras externas, essas ouvidorias vêm se firmando como contraponto da necessidade de o Estado lutar com determinação contra a criminalidade.     

 

Mas é preciso disposição dos dirigentes políticos e da polícia para a efetividade dos mecanismos de controle, pois estes podem constituir-se em meras peças decorativas da engrenagem formal, à mercê da atitude particular das autoridades diante de problemas como a truculência e a corrupção, contra os quais devem somar-se não só a competente e firme ação gerencial e os mecanismos internos de controle, como também os externos. 

 

Cumpre advertir, todavia, que de nada adiantará qualquer esforço de estruturação de um sistema de controle da polícia se não for resolvido um problema preliminar, ou seja, o da distribuição de responsabilidades antecipadamente, o que em inglês tem o nome de accountability.

 

Accountability, palavra de difícil tradução para o português, refere-se a um conceito muito utilizado na teoria da administração e na teoria econômica, com o sentido de obrigação de prestar contas de recursos, encargos, tarefas etc., pressupondo que os mesmos estejam especificados a priori, principalmente quando a sua execução implica a participação de diferentes pessoas, em diferentes níveis. Com tal modelo de gerência (gerência com accountability), se algo sai errado é fácil saber quem cometeu o erro e quem, por ação ou omissão, contribuiu para que ocorresse. Quando, ao contrário, a Administração não atribui responsabilidades antecipadamente, como é frequente em se tratando de serviço público, buscam-se “culpados” a posteriori (e não os responsáveis) para os erros e desacertos, o que redunda num jogo de empurra que, infalivelmente, acaba em quem esteja situado na ponta da linha. Assim, se a grama está alta, a “culpa” é sempre do jardineiro, e nunca do gerente do parque; se o preso foge, a “culpa” é sempre do carcereiro, e nunca do diretor do presídio, que não adotou qualquer providência para evitar que o fato ocorresse ou que, por incompetência, preguiça ou acomodação, não exerceu ação fiscalizadora; se os casos de corrupção policial aumentam, a “culpa” é sempre de quem os praticou, e nunca dos supervisores, comandantes e chefes por deficiência gerencial. No Brasil, talvez pela tradição autoritária, este é um dos principais problemas no setor público. Gerentes, diretores, comandantes e supervisores só se apresentam como “responsáveis” pelos acertos e pelo sucesso. Para sair na foto.   

 

Tratando do tema do controle da polícia, Jeffrey A. Clark (Clark, 1999) distingue entre mecanismos de “accountability de cima para baixo” (from above) e “accountabilituy de baixo para cima” (from below). Em se tratando do primeiro caso, de cima para baixo, esse autor recomenda que, por um lado, se reforce a aplicação dos mecanismos formais, constitucionais e legais e maior ação do Ministério Público no controle externo da polícia, e por outro lado, que se recorra a mecanismos de supervisão civil, como ouvidorias, comissões civis de revisão disciplinar etc. Em se tratando do segundo caso, de baixo para cima, Clark alude a mecanismos informais de controle, colocando a polícia comunitária, ou mais precisamente, “relações comunidade-polícia bem desenvolvidas” como o cerne dessa abordagem, alertando para o fato de que tal depende da descentralização das decisões e do abrandamento das rígidas estruturas do modelo “comando e controle” de tipo militar.

 

Em contexto democrático, é fundamental, repita-se, que as instituições do sistema de justiça e segurança estejam submetidas ao controle da sociedade. No caso do Judiciário, este é um tema que envolve discussão sobre a independência dos poderes, não sendo o caso de aprofundar esse ponto aqui; porém cumpre registrar que a justiça criminal tem operado sem qualquer controle da sociedade. Como se sabe, em nível estadual, os juízes de primeiro grau são nomeados mediante concurso público, realizado sob controle do próprio Judiciário, e o chefe desse Poder é eleito pelo restrito círculo de seus pares desembargadores, não se dando direito a voto sequer aos juízes. Assim, a rigor, o eleito só tem compromisso com quem o elegeu, os seus colegas desembargadores, ficando o povo na dependência da eventual magnanimidade, da bondade e do espírito altruísta do eleito. Em suma, nenhum compromisso com o povo. Mas fiquemos apenas com o que se pode fazer na esfera do Executivo, particularmente no que se refere ao controle da polícia e dos policiais, e do sistema prisional e seus agentes.   

 

Objetivamente falando, um programa abrangente de controle da polícia e do sistema carcerário comporta a aplicação de diversos mecanismos, como os seguintes: - distribuição de responsabilidade por toda a cadeia de comando, de cima para baixo; - corregedorias internas; - corregedorias externas, como a existente no Estado do Rio de Janeiro[2]; - controle externo do Ministério Público; - organismos externos de supervisão civil, como o Conselho da Comunidade, previsto na Lei de Execução Penal (nº7210/84), e outros conselhos e comissões de revisão da polícia etc.; - organismos externos de supervisão independentes (criados pelo Legislativo ou pelo Executivo, e a eles ligados diretamente, tais como as ouvidorias, os “ombudsman' etc.); - organizações privadas interessadas no controle civil da polícia, tais como associações comerciais, de moradores, ONGs.  

 

São organismos adotados em vários países. Uns são ligados à própria polícia; outros, ao executivo; outros, ao legislativo. Uns têm autoridade substantiva, inclusive para proceder a investigações, para reformar decisões das corregedorias internas e até mesmo do chefe de polícia; outros são mais organismos destinados a receber queixas e encaminhá-las à polícia, sem poder para exigir que as investigações sejam realizadas nem para interferir nos resultados. Uns, particularmente os ligados ao executivo, são muito sensíveis à manipulação política; outros, ligados ao legislativo, são mais independentes e costumam ter mais poder. Nuns, os membros são remunerados; noutros, trata-se de um serviço meritório. Uns são prestigiados pelas autoridades, com a alocação de recursos e o apoio político; outros são esvaziados, servindo apenas para constar (e até mesmo para legitimar o desrespeito).

 

Entre Culpados e Responsáveis

 

Há consenso em que o Rio de Janeiro é uma “cidade partida”, como a descreveu Zuenir Ventura em livro célebre. De um lado, a cidade dos “cidadãos”; de outro, a dos “suspeitos”. No meio, as forças da ordem, hesitando entre operar de acordo com a tradicional orientação autoritária ou fazê-lo segundo os cânones de uma sociedade democrática. Ora, num país fortemente marcado pela assimetria social, e onde o mito da democracia racial costuma ser usado para ajudar a manter o status quo, não é difícil imaginar o que acontece com as forças de segurança. Observam-se variações no “comportamento policial”, para usar expressão de James Q. Wilson (Wilson, 1994). Esse autor mostra que as polícias agem de forma diferenciada segundo ocontexto, em função de as comunidades serem consideradas “perigosas” ou “inofensivas”, e os indivíduos serem rotulados a priori como “cidadãos” ou “marginais”, de acordo com as idiossincrasias das corporações policiais. Dependendo do contexto, portanto, os detentores do poder podem ser levados a imaginar que a função da polícia é somente manter a ordem, o que pode ser confundido com manter a ordem tradicional, informal, e não aplicar a lei de maneira igualitária.

 

No Brasil os frequentes atos de brutalidade policial são normalmente descritos como exceções à regra, com a mesma racionalização das “maçãs podres”. Assim, tomados os erros como exceções, a sociedade fica à mercê de outros problemas adicionais: (a) os executivos da polícia e os policiais mais graduados não são questionados quanto a decisões equivocadas e às suas habilidades gerenciais; (b) os atos não revelados abertamente continuam a ser cometidos de forma sistêmica; (c) os policiais de baixo escalão são usados como bodes expiatórios por seus superiores quando atos específicos vêm à luz.  

 Vê-se, portanto, que a racionalização que procura explicar a violência policial tem sido a mesma da corrupção policial: casos isolados. Com essa racionalização, independentemente dos níveis objetivos de corrupção e violência, qualquer força policial pode sempre ser apresentada por seus chefes como democrática e íntegra. 

 

Na introdução de Police Brutality, Jill Nelson (Nelson 2000) chama nossa atenção para esse ponto, ao comentar alguns casos notórios de brutalidade policial e uso desnecessário de força mortal nos Estados Unidos. Diz ela:

 

“Enquanto isso, os brancos americanos com muita freqüência se surpreendem, insistindo, na melhor das hipóteses, em que o que aconteceu a Abner Louima e Amadou Diallo foram exceções à regra. A maioria dos brancos acredita que Louima e Diallo são exceções –negros bons – e que não há um problema sistêmico no departamento de polícia, apenas algumas maçãs podres que precisam ser jogadas fora”.

 

Alguém dirá: 'Isso é coisa de americano'. Entre nós, no entanto, pode-se afirmar que há setores que exibem muita preocupação com a corrupção policial, e nenhuma com a violência policial. Ora, se se pretende empreender uma ação contra a corrupção sistêmica, pelo menos três principais problemas gerenciais devem ser resolvidos de antemão, conforme já mencionei alhures: primeiro, o da falta de um “sistema de responsabilidade objetiva (accountability); segundo, o que poderíamos chamar de “motivação negativa”; e terceiro, a conexão brutalidade-corrupção.

 

Por “sistema de responsabilidade objetiva (accountability)”, refiro-me à inexistência de um sistema que estabeleça com clareza a relação entre a autoridade delegada aos dirigentes e policiais graduados, e a responsabilidade correspondente a essa autoridade em caso de má conduta dos integrantes da base, sem o que fica mantida uma equação gerencial que explica o atual estado de coisas: autoridade sem responsabilidade. Deve-se notar que o discurso das “maçãs podres” é frequentemente usado por autoridades, executivos da polícia e pessoal de alto escalão como forma de escapar à responsabilidade, numa estratégia que se poderia chamar de “culpismo escapista”, sempre dirigida aos que estão embaixo.   

 

Por “motivação negativa”, refiro-me ao antagonismo sistemático aos defensores dos direitos humanos que autoridades, políticos e até comentaristas da mídia costumam colocar em seu discurso, afirmando abertamente que a ação desses grupos objetiva a proteção de criminosos. A prevalência desse discurso raivoso tem tido um duplo efeito entre os policiais: ele realmente os motiva a agir, mas com violência e acima da lei, levando-os a se imaginarem com autoridade e poder ilimitados, o que conduz necessariamente à brutalidade e ao uso abusivo da força letal.   

 

Por “conexão ‘brutalidade-corrupção’”, quero dizer que a corrupção e a brutalidade são irmãs siamesas. Isto não significa que todo policial corrupto seja truculento, e sim que o policial truculento (tem que agir acima da lei...) tende a também ser corrupto; pior, usa a truculência como meio de locupletar-se. Assim, numa democracia, é absolutamente irracional imaginar a possibilidade de ser estrito no combate à corrupção policial, ao mesmo tempo em que se é tolerante com a violência policial. Na verdade, apenas aqueles policiais violentos conseguem acumular cacife para, por exemplo, extorquir traficantes igualmente violentos. Igualam-se.

 

A Pedagogia da Violência  

 

Em foco o controle da atividade policial. Controle da truculência, da violência letal e da corrupção. A esse respeito, não há como deixar de reconhecer que a situação da polícia brasileira é crítica. Nada mudará – e pode mesmo piorar – se não for estabelecido um modelo de gestão baseado em mecanismos de responsabilidade objetiva, de cima para baixo (accountability), em substituição ao modelo das “maçãs podres”, que estou chamando de “culpismo escapista”, marca forte da gestão pública brasileira, em todos os níveis e em todos os setores. 

 

No caso da atividade policial, não se compreende que haja quem, por um lado, se escandalize com atos abomináveis praticados por policiais e, por outro, aplauda a matança e as bravatas que as incitam e legitimam, articuladas tanto por autoridades e dirigentes policiais quanto por setores que se dizem amantes da paz... O que dizer, por exemplo, da pedagogia contida nas mensagens abaixo, proferidas por autoridades ao longo dos últimos quinze anos, conforme divulgado pela mídia:

 

- Atira primeiro e pergunta depois”.  Frase que teria sido proferida pelo secretário de Segurança. 1995. Um ato do governador instituiu gratificações e promoções “por bravura”, popularmente conhecidas  como gratificações 'faroeste'.     

  

- 'Nosso bloco está na rua. Se tiver que ter conflito armado, que tenha. E se alguém tiver que morrer por isso, que morra. Nós vamos partir para dentro. Não tem conversa”Palavras atribuídas a outro secretário de Segurança Pública. 2003.            

 

  - Mata quem tiver que matar”. Frase atribuída ao prefeito do Rio de Janeiro. 2004.

 

  - 'Não se faz um omelete sem quebrar os ovos'. Frase que teria sido proferida pelo secretário de Segurança, justificando as 19 mortes, de uma só vez, na Favela da Vila Cruzeiro, as quais se somavam às 23 outras ocorridas nos dois meses anteriores no mesmo local. 2007.  

  

“Um tiro em Copacabana é uma coisa. Um tiro na Coréia, no Complexo do Alemão, é outra'. Palavras atribuídas ao secretário de Segurança. 2007.    

 

- “A PM é o melhor remédio contra a dengue. Não fica um mosquito em pé. É o SBPM. O melhor inseticida social”. Palavras atribuídas ao comandante do 1º Comando da Capital, após operação no Complexo do Alemão, na qual nove pessoas tidas por bandidos, entre elas um menino de doze anos, foram mortas. O Rio vivia uma epidemia da dengue e se questionava o aumento do número de autos de resistência. 2008.

 

 - “Sem esquecer a legalidade e a legitimidade, a hora é de botar a mão no fuzil e cair pra dentro.” Frase atribuída ao mesmo comandante, ao falar para PMs num batalhão. 2009.

 

E em de cartas de leitores, de teor macabro, aos veículos de comunicação, como muitas enviadas por ocasião da ocupação do Complexo do Alemão, em novembro de 2010:

 

- Se houvesse naquele momento um helicóptero militar equipado com metralhadoras possantes poderia ter eliminado aqueles 500 bandidos q fugiram em caminhonetes e a pé pelas matas do morro. Foi uma perda de oportunidade inaceitável. Todos nós da sociedade apoiaríamos esta eliminação, mandaríamos os direitos humanos pro Iraque, e ponto final. (Em O Globo, 28 /11/ 2010)

 

- “Até agora o BOPE me decepcionou! Só mataram 2 (dois)? (Em O Globo,28/11/2010).

 

- “Deviam jogar uma bomba e acabar com tudo... aviões de caça sobrevoar e acabar com a palhaçada… nossa polícia foi muito gentil… nem matar os desgraçados, eles mataram. (em Carta Capital, 29 /11 / 2010).

 

E o papel da mídia? Some-se a tudo isso a apologia da matança que, às vezes, jornalistas se encarregam de fazer, não se contentando em que a mídia funcione como veículo, como aconteceu por ocasião de operação policial na Vila Cruzeiro em junho de 2007, na qual, como já mencionado, 19 pessoas daquela "comunidade" (traficantes?...) foram mortas de uma só tacada. Diversos órgãos de imprensa exultaram, como a Revista Época, em matéria com foto de capa inteira, em que aparece um policial civil, com uniforme de guerra (guerra do Iraque?), armado de fuzil e empunhando um charuto ('para espantar os males', teria dito), e caminhando em meio a corpos estendidos no chão. Um herói!... E a manchete  laudatória: UM ATAQUE INOVADOR. Exemplo acabado do que Johan Galtung, o célebre criador dos 'Estudos de Paz e de Conflito', chama de jornalismo para a guerra (war 'journalism') em que a mídia, em vez de praticar jornalismo para  a paz ('peace journalism'), atiça a violência.    

 

Bem, não é preciso ser nenhum especialista em semiótica para saber o que, na estrutura profunda, esses discursos sinistros contêm, e como as mensagens neles embutidas são decodificadas pelos receptores policiais. Tudo faz sentido.    

 

Como se verifica, o controle da polícia está condicionado, dentre outros fatores, a uma espécie de jogo de cabo de guerra. De um lado, os que, em busca da paz, puxam a corda na direção da truculência e da matança; de outro, os que, também em busca da paz, a puxam na direção oposta. Tudo indica que os primeiros, mais fortes, estão vencendo o jogo. Se policiais matam, se policiais extorquem, a culpa seria só deles. Quanto à pedagogia da violência, na forma aqui demonstrada. Quanto às responsabilidades gerenciais e sociais... Quanta irresponsabilidade!       

 

Se decidirmos sair do modelo do “culpismo escapista”, um bom começo seria pensar na aplicação da Lei de Responsabilidade (Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950), a qual, no seu Art. 7º, inciso 5, prevê punição, inclusive com perda do cargo, para o agente político que “Servir-se das autoridades sob sua subordinação imediata para praticar abuso do poder, ou tolerar que essas autoridades o pratiquem sem repressão sua”? (Se é que a Lei não caducou…)

   

Por que não?

  

 

Notas:

 

[1] O Conselho Nacional de Justiça foi finalmente criado em 2004, e instalado em junho de 2005.

[2] A corregedoria voltou a ser interna em 2007, integrando a estrutura da Secretaria de Segurança.

 

 

Referências Bibliográficas:

 

CLARK, Jeffrey A.“Human rights and democratic accountability: toward useful Brazil-Canadadialogue on addressing institutional violence”. In: MENDES, Errol P. et al. DemocraticPolicing and Accountability: Global Perspectives. Aldershot, ENG /Brookfield, USA: Ashgate, 1999, pp. 179-202.

NELSON, Jill. “Intoduction”. In: NELSON, Jill(Editor). Police brutality: an anthology. New York and London: Norton& Company, 2000.   

WILSON, James Q. Variações do comportamentopolicial (tradução de Mina Karakushanski). Rio de Janeiro: Biblioteca daPolícia Militar, RJ, 1994. 





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