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AUTORIDADES POLICIAS, INQUÉRITO POLICIAL E A LEI 9.099/95 (TERMO CIRCUNSTANCIADO)

 

(Nota prévia: O presente artigo corresponde a excertos de tópicos publicados em livro há 20 anos, atualizados em 2003 em Da SILVA, Jorge. Criminologia crítica: segurança e polícia. Rio de Janeiro: Forense, 2ª ed., 2008. (Cf. (a): tópico 3.3 do Capítulo III, e (b): tópico 6.8 do capítulo VI)).   

        

(a) Inquérito policial, manter ou abolir?

 

Os anos estão passando. Toda vez que se promulga uma nova constituição pensa-se em fazer um reordenamento jurídico, com a modificação de códigos e leis. Um anteprojeto de novo Código de Processo Penal dorme nas gavetas do Congresso Nacional, trancado talvez pelo que Ada Pellegrini Grinover, citada por Frederico Marques [1], chama de “conformismo legislativo”. Marques assinala com estranheza que o Código de Processo Penal, “baixado pelo totalitarismo estadonovista, sempre passou incólume pelos tribunais”, e cita como exemplo o absurdo da possibilidade de o réu ser processado, julgado e sentenciado, por sentença transitada em julgado, sem ser ouvido uma vez sequer.

 

Enquanto isso, lamentavelmente, o clamor pelos direitos e garantias individuais é artificialmente direcionado para a Constituição. Ora, se aos direitos individuais devem corresponder garantias individuais, que fique na Constituição o enunciado desses direitos, e que se explicitem os instrumentos de garantia dos mesmos na legislação ordinária, como observa Neves[2]. Do contrário tudo não passará de um enfadonho, e já agora centenário, exercício de retórica constitucional.

 

Pretende-se explicar os desvios da polícia, principalmente a truculência e a corrupção, como sendo frutos tão-somente da má seleção e do despreparo dos policiais. Com isto, o que se faz é tirar de foco o verdadeiro problema: o autoritarismo do Estado brasileiro e o ilimitado e perigoso poder da polícia. Na realidade, é de estranhar que a polícia e os policiais brasileiros não sejam piores, descompromissados que estão com a técnica, com a ciência e com o respeito à cidadania.

 

Não se discute que a polícia deva ser forte, com poder e autonomia suficientes para o bom exercício do seu mister, mas que sejam poder e autonomia “de polícia”. Não são poderes “de polícia” os recomendados pelo CPP, sobretudo no que tange ao inquérito policial. O poder “quase-judicial” da polícia brasileira é defendido vigorosamente pelo corporativismo policial, principalmente pelos delegados de polícia, o que é compreensível. Porém, é preciso não confundir a luta pelo poder corporativo com a luta pelo interesse público. Obras produzidas por policiais (delegados, escrivães e detetives), dão a idéia de como estes interpretam as próprias funções. A condição de “justiça criminal alternativa” fica evidente, como se infere, por exemplo, das palavras de Costa [3], delegado de polícia, em seu Novo manual de polícia judiciária. O autor disseca o Código de Processo Penal em proveito da autoridade policial judiciária, sempre realçando o papel cartorário e burocrático para dar cumprimento às formalidades do inquérito policial. Na mesma linha de raciocínio, com o seu Manual de Inquérito Policial, Mondim [4] procura conscientizar os policiais da Escola de Polícia de São Paulo a esse respeito:

 

“Conservando o inquérito policial, e até mesmo ampliando a sua esfera de ação, manteve-se o legislador pátrio fiel à nossa tradição jurídica. Prevemos para o futuro novas tentativas contra o inquérito policial. Persistindo, entretanto, os óbices apontados com tanta acuidade na exposição ministerial, será temerário, por sem dúvida, aboli-lo.”

 

É justamente o exercício de poderes que não são seus que atrofia e desvia a polícia brasileira daquele objetivo universal, que é o de preservar a ordem, a tranqüilidade e a paz públicas. O que se quer é que a polícia tenha poder e autonomia para lutar enérgica e implacavelmente contra os bandidos e criminosos sabidos e contumazes. O que se deve evitar é que esse poder e essa autonomia sejam usados indiscriminadamente contra os cidadãos.

 

O desafio diante do qual nos encontramos é conciliar as garantias do Art. 5º da Constituição com as exigências do rigor com que deve operar a polícia, retirando da mesma as funções estranhas à atividade policial, como propôs Tubenchlak [5] no interesse do fortalecimento do Poder Judiciário, ao comentar os descaminhos autoritários do inquérito policial:

 

“Tal qual marido enganado, o Promotor de justiça é o último a saber do fato punível que deve perseguir, uma vez que o inquérito só lhe chegará às mãos por intermédio do Juiz, depois de concluído pelo Delegado de Polícia.”

 

Com relação às garantias constitucionais durante a fasedo inquérito policial, releva chamar a atenção para o fato de que os ensinamentos de Castelo Branco [6] no seu O advogado em ação, sob o título “O advogado na polícia“, se ainda seguidos na prática, são a evidência de que o comentado acima não é desarrazoado:

 

“[... ]abrem [os delegados] inquéritos a torto e a direito, por eventos que poderiam ser resolvidos na Delegacia. [...] A intervenção do advogado, procurando retirar da corrente contínua os casos possíveis, pode dar resultados favoráveis aos acusados e à própria justiça. [...] Bem se vê que estas soluções não estão rigorosamente dentro dos dispositivos legais, mas é a mais conveniente, diante da realidade social, para o interesse da própria vítima. [...] Alguns advogados mal-avisados, com exigências descabidas e por demais ousadas, nas repartições policiais, não somente prejudicam a si próprios, como tornam mais difícil o caminho para os demais colegas, os quais, por causa daqueles, são recebidos com má vontade e, algumas vezes, até mesmo com hostilidade. [...] Inúmeros casos, portanto, podem ser resolvidos na polícia, pelos advogados, sem prejuízo para ajustiça, já que ambos – autoridade e advogado – sabem quando tais soluções são possíveis. De qualquer forma, estas soluções extrajudiciais fazem parte da defesa, quando não envolvem compromissos desaconselháveis, sendo indispensável o seu emprego pelo profissional que almeja tornar-se criminalista completo.

 

Incrível a sinceridade de Castelo Branco. Parece que alguns setores preferem a seguinte situação: de um lado, para consumo dos discursos democráticos, a Constituição; de outro, para o consumo do povão, o tacão da inquisição policial e o “jeitinho”, intermediado por maus advogados. No meio, os policiais, considerados, ao mesmo tempo, heróis olímpicos do”combate” e seres vis, despreparados, truculentos e corruptos. Que bela receita!

 

Nas discussões sobre a reforma da polícia brasileira, nota-se uma grande preocupação com aspectos organizativos, em detrimento da consideração de mecanismos que condicionam positiva ou negativamente as práticas policiais. Mesmo quando a preocupação é com as práticas, é comum que se pense até em emendas à Constituição com esquemas organizacionais na cabeça, como se por essa via se pudessem mudar os valores e crenças com os quais os policiais operam no dia-a-dia. Temas como unificação das polícias, desmilitarização, desconstitucionalização etc. merecem ser discutidos, mas se o que está em jogo são as práticas policiais, importa muito mais fazer uma etnografia do trabalho da polícia, como fez o antropólogo Kant de Lima [7]. É preciso saber, por exemplo, se a aplicação das normas estabelecidas formalmente corresponde à racionalidade que explicou a sua adoção; em que situações reais tais normas são levadas em conta; se dão margem a que outras normas, informais, se institucionalizem e prevaleçam, em coerência com a natureza relacional e hierárquica da sociedade brasileira; pior, se funcionam de maneira a negar a sua própria racionalidade, pelo menos a racionalidade explicitada.      

 

Vimos que o inquérito policial condiciona, concretamente, o trabalho da polícia, inclusive o da Polícia Militar. Numa sociedade que se quer democrática, à polícia devem incumbir apenas funções policiais. Apurar os crimes é função da polícia, mas para quê o formalismo burocrático? Para quê o ritual? Precisa-se de cartório? Ou basta uma investigação bem conduzida do ponto de vista técnico e científico? Se o que importa é o resultado, será suficiente que a autoridade policial judiciária, o delegado de polícia, encaminhe um “Relatório de Investigação” ao MP, desde que indique o autor e as provas. Se não sabe quem é o autor ou, sabendo-o, não possui as provas que o incriminem, para que atulhar o MP e o Judiciário de papel apenas para cumprir prazos e outras formalidades ditadas pelo Código de Processo Penal? Para quê o vaivém, ocupando centenas de funcionários inutilmente? 

 

Com o advento da Lei 9.099/95 (Juizados Especiais) já se dispensa o inquérito (Art. 77, §1º) para as infrações penais de menor potencial ofensivo, bastando um “termo circunstanciado” (Art. 69), podendo servir como “termo” o registro de ocorrência (RO) da PM, conforme orienta Jesus [8]:

 

“O policial militar, ao tomar conhecimento da prática de uma contravenção penal ou de um crime de menor potencial ofensivo, poderá registrar a ocorrência de modo detalhado, com a indicação e qualificação das testemunhas, e conduzir o suspeito diretamente ao Juizado Criminal Especial.”

 

Ademais disso, nos casos de flagrante de ato infracional cometido sem violência ou grave ameaça, o auto pode ser substituído por “boletim de ocorrência circunstanciado” (Art. 173, Parágrafo único, do Estatuto da Criança e do Adolescente). Manda ainda o Estatuto que não se instaure inquérito policial quando, afastada a hipótese de flagrante, houver indícios da participação de adolescentes na prática de ato infracional (Art. 177), devendo a polícia simplesmente encaminhar ao MP “relatório das investigações e demais documentos”.

 

Contradição das contradições: por incontáveis razões, mas principalmente pelo formalismo e outras razões histórico-culturais, a apuração dos crimes no Brasil sempre se baseou em depoimentos reduzidos a termo. Sem o hábito (e a necessidade) de trabalhar com provas técnicas, a polícia ficou dependente da “confissão” do “suspeito” (o que explica, em grande medida, a histórica prática da tortura no País). Hoje, o suspeito pode reservar-se o direito de só falar em juízo. Mesmo depois de anunciar que fará uso dessa prerrogativa, ou anunciá-la formalmente por intermédio de seu advogado, exige-se do suspeito que ele compareça à polícia para, com todas as formalidades cartorárias, ver reduzida a termo a sua negativa de depor na polícia. Para quê? 

 

Mais: se se considerar que o MP pode prescindir do inquérito para oferecer a denúncia, fica evidente que a manutenção desse instrumento inquisitivo, não mais persistindo as razões que ditaram a sua manutenção em 1941, no Estado Novo, é manifesta incoerência, antes de ser um gritante anacronismo.  

 

(b) Autoridades e agentes da Polícia Civil e da Polícia Militar

           

Reza o Art. 4º do Código de Processo Penal:

 

“A polícia judiciária será exercida pelas autoridades policiais no território de suas respectivas jurisdições e terá por fim a apuração das infrações penais e da sua autoria. Parágrafo único: A competência definida neste artigo não excluirá a de autoridades administrativas, a quem por lei seja cometida a mesma função.”

 

Embora o Código não estabeleça quem é a autoridade a que se refere, é ponto pacífico que se trata das autoridades que, nos Estados, recebem a incumbência de adotar as providências ditadas pelos artigos 4º e seguintes, principalmente a presidênciade inquéritos policiais e a lavratura de flagrantes. Na maioria dos estados brasileiros são os delegados de polícia de carreira, e em alguns estados, outros policiais comissionados pelos governos estaduais. Os demais policiais da polícia judiciária, como o reconhecem a doutrina e a jurisprudência, são agentes dessas autoridades. Temos então, na Polícia Civil, autoridades policiais judiciárias e agentes de polícia judiciária.

 

No caso da polícia ostensiva, Polícia Militar, a autoridade de que são investidos os policiais tem caráter marcadamente administrativo, e não judiciário. Numa ocorrência de rua, atuando isoladamente, não há qualquer diferença entre a autoridade de um soldado, um sargento ou um coronel. Atuando em equipe, o mais graduado passa a ser a autoridade policial administrativa responsável, e os demais, agentes do mesmo. 

           

Se essa distinção resolve a questão da distribuição da autoridade dentro das duas corporações, não resolve quando as mesmas atuam em conjunto ou uma em face da outra. Pode ajudar-nos a evitar confusão os ensinamentos de Tornaghi [9] a respeito da noção de competência. Como ensina o grande jurista, competência é a “permissão legal de exercer parte de certa atribuição”. E vai mais longe, ao esclarecer que a lei que dá competência, na verdade, limita o exercício do poder. Assim, pois, a competência conferida legalmente exclui o que não foi delegado, além de demarcar e excluir também “a ação daqueles aos quais nega competência”. Este ensinamento, relativo à competência na esfera do poder judiciário, é perfeitamente aplicável à às atribuições na esfera policial.

 

Para quese possa visualizar na prática essa distribuição de competência (a rigor, atribuições), autoridade e responsabilidade, basta imaginar situações onde atuem a Polícia Militar e a Polícia Civil num grande evento. Exemplo: num jogo de futebol, enquanto não houver o cometimento de uma infração penal, a responsabilidade pelo policiamento e a coordenação das ações será das autoridades da Polícia Militar. Ocorrendo um crime, o balizador das ações é o Código de Processo Penal, e os procedimentos têm em vista o trabalho das autoridades da Polícia Civil que, estando presente, assume a condução e coordenação da apuração do fato, com o apoio e o auxílio de todas as demais autoridades presentes.

 

Outro exemplo: para incêndio em um grande edifício acorrem o Corpo de Bombeiros, a Polícia Militar e a Polícia Civil. Todas as autoridades presentes têm de se submeter à coordenação do Corpo de Bombeiros. Ninguém poderá entrar no prédio sem a sua autorização; e nenhuma atividade de polícia judiciária poderá ser desenvolvida no local sinistrado antes que, a critério das autoridades do Corpo de Bombeiros, o incêndio tenha sido debelado e os trabalhos de rescaldo o permitam. Da mesma forma, ninguém poderá penetrar na área de preservação da ordem, sob a responsabilidade das autoridades da Polícia Militar, sem o beneplácito dos bombeiros. E depois, ninguém poderá alterar as condições do local sinistrado enquanto não terminarem os trabalhos de recolhimento de provas e de perícia técnica, sob a responsabilidade das autoridades da Polícia Civil.

 

É óbvioque, na prática, as situações não são tão simples. Mas com esses critérios, os conflitos poderão ser substancialmente minimizados.

 

Outro dado relevante para dirimir a confusão refere-se ao controle das atividades da polícia ostensiva e da polícia judiciária. A primeira função é da inteira responsabilidade do Poder Executivo. A segunda, para cujo exercício – no caso brasileiro – o Poder Executivo concorre instrumentalmente apenas, é desenvolvida como parte da responsabilidade do Poder Judiciário, ou seja, das autoridades judiciárias. Temos então que autoridades policiais judiciárias estão para autoridades judiciárias, assim como autoridades de polícia administrativa estão para autoridades administrativas. Ou, como ensina Neto: [10]

 

“[...] a autoridade policial administrativa de segurança pública vai até onde começa a autoridade policial judiciária e esta, por sua vez, até onde começa a autoridade judiciária”.

 

Se levarmos em conta que a Constituição atribui à Polícia Civil, como já mencionado, “a polícia judiciária e a apuração das infrações penais” (Art. 144, § 4º), e à Polícia Militar, “a polícia ostensiva e a preservação da ordempública” (Art. 144, § 5º), conclui-se que são autoridades policiais:

(a) autoridades policiais judiciárias: as autoridades designadas pelos governos estaduais para darem cumprimento ao Art.4º e seguintes do Código de Processo Penal.

(b) autoridades policiais de polícia ostensiva: os policiais militares atuando isoladamente, e os comandantes de equipes, unidades operacionais e frações de unidades;

 

E sãoagentes da autoridade policial:

(a)agentes de polícia judiciária: os demais integrantes da Polícia Civil, auxiliares das autoridades policiais judiciárias;

(b)agentes de polícia ostensiva: os policiais militares quando atuando sob comando, e os subordinados de comandantes de unidades operacionais e frações de unidades da PM.

 

Se tivéssemos uma só polícia, certamente não teríamos esses problemas a resolver. Mesmo assim, se considerarmos que as atividades das duas polícias, embora distintas, só têm sentido se forem vistas como complementares e interdependentes, não há motivo para confusão. Na questão da competência, atribuições, autoridade e responsabilidade não pode haver espaço para corporativismos. A trilha segura há de ser a aberta por Hélio Tornaghi e Diogo de Figueiredo.

 

 

P.S.: Em função das constantes pressões da sociedade por mais e mais polícia nas ruas (pedem mesmo as Forças Armadas), a prestação dos serviços policiais fica desequilibrada. Até hoje, os parlamentares hesitam em cumprir o mandamento do § 7º do Art. 144: “A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades.” Inobstante este fato, se o objetivo for realmente promover o equilíbrio, não há como deixar de partir de duas simples perguntas: (1) Como organizar, estruturar, equipar e instrumentalizar a Polícia Civil para as funções de “polícia judiciária” e de “apuração das infrações penais”? (2) Como organizar, estruturar, equipar e instrumentalizar a Polícia Militar para o exercício da “polícia ostensiva” e a “preservação da ordem pública”? Assim, a “garantia da eficiência” pensada pelos constituintes poderia ser aferida pelos resultados do trabalho de uma e de outra: num caso, pela quantidade e qualidade das apurações da polícia judiciária, medidas pelas maiores ou menores taxas de elucidação dos crimes (descoberta dos autores e reunião de provas técnicas contra eles); no outro, pela percepção geral da maior ou menor presença da polícia ostensiva nas ruas, pela redução do número de assaltos e de outros crimes, e pela diminuição do medo. No que tange ao crime organizado em particular, a imprescindibilidade do trabalho conjunto, articulado.              

 

Notas e referências bibliográficas

 

[1] MARQUES, José Frederico. A Reforma do Poder Judiciário. São Paulo, Saraiva, 1979, p.105.

[2] NEVES, Serrano. Violência e criminalidade. Propostas de solução. Rio de Janeiro: Forense, 1980, p. 202. fala da necessidade de instrumentos processuais adequados, francos e ágeis para a garantia dos direitos declarados na Constituição, e alude à proposição do Conselho Federal da OAB em 1975  no sentido da criação de um Conselho de Defesa Social que seria uma espécie de ombudsman e teria atribuição de apurar as violações da Lei nº 4.898(abuso de autoridade).

[3] COSTA, Milton Lopes da. Novo manual de políciajudiciária. Rio de Janeiro: Forense, 1983. O autor fala da insuspeição das autoridades policiais nos atos do inquérito (p. 19); do fato de o advogado não poder “interferir no processamento do inquérito”, pois, não havendo acusado,“nos termos da lei”, não há do que defender-se (p. 49); da possibilidade de instauração de inquérito para os casos de “presunção” de periculosidade (p.227); da faculdade de não instauração de inquérito em casos de morte por acidente de trabalho; do arbitramento de fiança (p. 182); do processo sumário nos casos de contravenção e nos crimes de lesões corporais e homicídios culposos (p. 123).

[4] MONDIM, Augusto. Manual de inquérito policial. São Paulo: Sugestões Literárias, 6ª ed., 1967, p.59.Observe-se que a primeira edição é de 1954.

[5] TUBENCHLAK.,  James. Estudos penais. Rio de Janeiro: Forense, 1986,  p. 257.

[6] CASTELO BRANCO, Victorino P. O advogado em ação. São Paulo: Sugestões Literárias, 5ª ed., 1972, pp. 26-30.

[7] KANT DE LIMA, Roberto. A polícia da cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Biblioteca da Polícia Militar, 1994. Esse autor descreve o interminável ritual burocrático a que se obrigam delegados, promotores e juízes em razão do inquérito policial (pp. 32-36). É, todavia, na descrição da lavratura de um flagrante que presenciou (em que, contrariando a regra, segundo o autor, as normas legais foram cumpridas), que se evidencia o que realmente representa o inquérito em nosso sistema policial-judicial.   

[8] JESUS, Damásio Evangelista de. Lei dos Juizados Especiais Criminais anotada. São Paulo: Saraiva, 2ª ed., 1996, pp. 51 e 60.

[9] TORNAGHI, Hélio. Curso de processo penal. Rio de Janeiro: Forense, 1988, p. 92.

[10] NETO, Diogo de Figueiredo M. “Direito administrativo da segurança pública”. In: Lazzarini etal. Direito administrativo da ordem pública. Rio de Janeiro: Forense, 1987, pp. 142-43.

 

 


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