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POLÍTICA CRIMINAL, SEGURANÇA PÚBLICA E SISTEMA PRISIONAL. ENTRE OS EIXOS TÉCNICO-JURÍDICO E SOCIOPOLÍTICO

  

(NOTA PRÉVIA. Este artigo, reformulado e atualizado para apresentação no XII Congresso do Ministério Público do Estado da Bahia ("Ministério Público, Sociedade e Democracia, realizado em Salvador de 2 a 4 de abril de 2014), deriva de tópicos do Capítulo V (Política Pública Federal), In: DA SILVA, Jorge. Criminologia crítica: segurança e polícia. Rio de Janeiro, Forense, 2ª ed. 2008.

                                                                      

 

Fins e metas da política criminal

 

No Brasil, a aplicação da justiça criminal nos campos da segurança pública e do sistema prisional é afetada negativamente pelo choque entre os valores democráticos inscritos na Constituição e estatutos de direitos (igualdade de gênero, racial, direitos da criança e adolescente, idosos etc.), de um lado, e, de outro, a arraigada tradição hierárquica e autoritária da sociedade brasileira em geral e do poder público em particular, problema esse agravado pela insistência de alguns setores em sustentar o mito de que a sociedade brasileira se formou de maneira pacífica e que continua a ser harmoniosa e unida. Bom que assim fosse.

         

Na verdade, há um longo caminho a percorrer na busca da consolidação da democracia no País, fato que se evidencia na existência de dois eixos em torno dos quais a sociedade se move: o eixo formal, referido ao ordenamento jurídico e às instituições oficiais, e um eixo informal, material, referido à tradição, a arranjos relacionais e configurações sociais à "margem", um eixo prevalecendo sobre o outro em função do contexto e das pessoas e grupos envolvidos. Nesse modelo de duas vias, vai importar muito mais às camadas populares o eixo informal, pois o outro é percebido quase sempre como lhes sendo distante ou prejudicial. Já as elites e camadas mais altas têm facilidade de se mover com a utilização de um ou de outro, ou dos dois. Com isso, abrem-se duas possibilidades de abordagem da questão da segurança e da criminalidade: uma de cunho técnico-jurídico, e outra de cunho sociopolítico. O presente artigo é um esforço de aproximar essas duas visões.            


Parto da premissa de que a política criminal [1] brasileira, na raiz, é marcada por uma concepção autoritária, discriminatória e elitista, premissa essa que poderá ser refutada por quem tem como referência os dispositivos constitucionais relativos aos direitos e garantias fundamentais do Art. 5º e outros diplomas legais, sobretudo no que diz respeito ao princípio da "igualdade de todos perante a lei", e mesmo diretrizes democratizantes do Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária. Meu ponto, no entanto, não é o enunciado de direitos e diretrizes administrativas, e sim a garantia do desfrute dos direitos, in concreto, sobretudo no que concerne às camadas populares. 


Parto também de uma consideração sobre o sistema penal [2] (ou sistema de justiça criminal), cuja estruturação e funcionamento, em qualquer sociedade, refletem a concepção que orienta, de forma clara ou recôndita, a política criminal. Postulo que a política criminal brasileira distancia-se de forma acentuada dos mandamentos da Constituição. Lopez-Rey, citado na nota acima, propôs a distinção entre o que chamou de "formulação da política criminal" e a "formulação do sistema penal", ou seja, a seleção e o ordenamento dos meios para atingir metas próprias como parte do esforço geral da sociedade para atingir os fins da política criminal. Assim, se, numa sociedade que se declara democrática, os poderes públicos se orientam, na realidade, por concepções autoritárias e discriminatórias, o sistema penal será estruturado segundo essas concepções e as refletirá na prática dos seus operadores. Se se orienta realmente por ideais democráticos, formal e materialmente, ocorrerá o inverso, em proveito do exercício da cidadania. 


Numa ditadura, é de toda coerência que o governo exercite o autoritarismo, o que é da sua essência; porém, num estado democrático de direito, como é o caso do Brasil, trata-se de contradição incontornável, contradição essa representada pelo enraizamento, na ordem jurídica, da visão autoritária e elitista que norteou a edição da legislação penal e processual vigente no País. Isto se considerarmos que a política criminal em sentido estrito, in concreto, é ditada principalmente pelo Código de Processo Penal - CPP (Dec-lei nº 3.689/41), "outorgado" pelo Estado Novo. Entre nós, a Lei de Execução Penal - LEP (Lei nº 7.210 /84), embora de caráter mais democrático, volta-se tão somente para o "condenado e o internado", mesmo assim encontrando as velhas barreiras da tradição para a sua efetivação. Tramita no Congresso o Projeto de Lei do Senado nº 513/2013, que visa a alterar a atual Lei de Execução. Coerentemente, as alterações se voltam para os colhidos pelo sistema, sem grandes novidades. Considerando que o CPP, apenas em abstrato, se dirige a todos os cidadãos, é como se a legislação penal pudesse dar conta da segurança e da tranquilidade da população.           


No que tange ao sistema de justiça e segurança pública [3] , observa-se o impasse entre a pretensão penal, de um lado, e a forma como o mesmo está estruturado para atender a finalidades que, antes de serem anacrônicas, são irracionais numa sociedade que se diz democrática, levando os atores do sistema a participar de uma verdadeira pantomima para dissimular a falta de sentido do seu trabalho. Inobstante esse quadro, as elites do poder continuam hesitando em romper com essa lógica, limitando-se à reiteração enfadonha de que a solução para a violência e o crime é construir mais prisões, multiplicar os efetivos policiais, aparelhar a polícia e endurecer as penas (e mesmo empregar as Forças Armadas como polícia). Se esses meios atingissem o fim de proporcionar proteção e segurança aos cidadãos e à comunidade, até que se poderiam deixar de lado considerações éticas, fazendo alguma concessão a Maquiavel. Na realidade, no entanto, esses meios só têm servido para aumentar o sentimento de raiva em relação aos bandidos, reais ou imaginários, particularmente quando morrem ou matam em confronto, ainda que não tenhamos certeza de que os eliminados sejam, de fato, bandidos. 


Em suma: os fins da política criminal, estabelecidos pelo poder político do Estado-nação, condicionam as metas do sistema penal e das instituições que o compõem. Se os fins não são balizados por valores democráticos, como esperar que os profissionais do sistema atuem democraticamente? O descompasso entre fins constitucionais e metas processuais, como se observa no Brasil, é um dos principais fatores da injustiça penal, ou melhor, de injustiça, sem adjetivos. Pior: o sistema acaba constituindo-se em fator de aumento da criminalidade e da violência. 


A política criminal do Estado Novo e o inquérito policial  


A legislação penal e processual penal básica do País (Código Penal, Código de Processo Penal e Lei das Contravenções Penais) foi editada por meio de um "pacote" de decretos-leis da ditadura do Estado Novo (1937 a 1945), capitaneado por Getúlio Vargas. É evidente que uma legislação penal assim concebida não poderia nutrir-se de valores democráticos. Os fins declarados naquele "pacote" encontram-se na "Exposição de Motivos do Código de Processo Penal", da lavra do ministro Francisco Campos: 


"Se for convertido em lei, não estará apenas regulada a atuação da justiça penal em correspondência com o referido novo Código e com a Lei de Contravenções (cujo projeto, nesta data, apresento igualmente à apreciação de vossa Excelência): estará, no mesmo passo, finalmente realizada a homogeneidade do direito judiciário penal no Brasil, segundo reclamava, de há muito, o interesse da boa administração da justiça, aliado ao próprio interesse da unidade nacional." [Grifos meus] 


Vê-se, portanto, que os objetivos da política criminal brasileira continuam os mesmos: a "homogeneidade do direito judiciário penal no Brasil" e o "interesse da unidade nacional". Além disso, o ministro criticou as leis vigentes até então, falando de "pseudodireitos individuais", da restrição à aplicação do "in dubio pro reo", da ampliação da "noção do flagrante delito para efeito da prisão provisória" etc. Bem, não podia ser diferente. Tratava-se de uma ditadura, literalmente. A justiça criminal, com a atribuição de funções cartorárias à policia, haveria de ter forte ingerência do Executivo, como se demonstra adiante. 


Não terá sido por acaso ou mera coincidência que o legislador estadonovista, em petit comité, tenha rejeitado o juizado de instrução, proposto no projeto de código de processo penal apresentado em 1936 por comissão de juristas quando era ministro da Justiça Vicente Ráo. Como lembra ACOSTA (1987: 24), lia-se na exposição de motivos daquele rejeitado projeto, nas palavras do ministro Ráo: 


"Retira-se à polícia, por essa forma, a função, que não é sua, de interrogar o acusado, tomar depoimento de testemunhas, enfim, colher provas sem valor legal; conserva-se-lhe, porém, a função investigadora, que lhe é inerente, posta em harmonia e legalizada pela co-participação do juiz, sem o que o resultado das diligências não pode nem deve ter valor probatório."

 

Não é o caso de entrar no mérito da polêmica, cumprindo tão somente anotar que essas ideias circulavam no ambiente democrático inaugurado pela Constituição de 1934, fruto de uma Assembleia Constituinte. Naquele contexto, fazia todo sentido a rejeição à figura do juiz de instrução. Mais que tudo, era preciso garantir ao governo o filtro da justiça criminal. E esse filtro seria garantido pela polícia, subordinada ao Executivo, sobretudo com a entronização do inquérito policial como "processo preliminar", na descrição do ministro Francisco Campos. Este, na rejeição ao projeto do ministro Ráo, argumentou que a adoção do juizado de instrução "importaria limitar a função da autoridade policial a prender criminosos, averiguar a materialidade dos crimes e indicar testemunhas". E ainda, numa referência pejorativa a uma das funções mais nobres da polícia, que a justiça criminal não poderia ficar exposta "aos azares do detetivismo" (o grifo é do próprio ministro). No fundo, negando-as, Francisco Campos acabou por descrever quais devam ser as funções da polícia numa sociedade democrática. É evidente que, naquela conjuntura política, os seus argumentos foram ditados mais por interesse do regime do que técnico-jurídicos, renomado jurista que era. Daí a sua enfática defesa do inquérito policial "como processo preliminar ou preparatório da ação penal". Com efeito, o CPP mandou a autoridade de polícia judiciária praticar atos processuais iguais aos do juiz, conforme se pode conferir nos artigos 4º, 6º e seguintes, e nos artigos 185 e 241 do CPP. Somando-se a isso a figura do indiciamento, em que a autoridade policial tem o poder de dizer, nos autos, que o investigado é ou não autor da infração penal, resta óbvia a conclusão de que, na prática, são reunidos na polícia, além do poder de polícia, poderes que, em sociedades democráticas, incumbem ao promotor e ao juiz. Certamente, não será por outra razão que, ainda hoje, a hipertrofia das funções policiais provoca pendengas corporativas com o MP. 


Setenta e três anos depois de editado o CPP, no fundo os fins da política criminal brasileira continuam os mesmos de 1941, o que se constitui em rematada esquizofrenia penal, se considerarmos os ditames das constituições democráticas de 1946 e 1988. É impressionante como um código de processo penal de uma ditadura tenha sobrevivido a duas constituições democráticas, sem alterações que afetassem a sua essência. Na verdade, as ideias nele contidas transformaram-se em dogmas perenes, como se tivessem origem na natureza, o que explica aquilo que Ada Pellegrini Grinover, citada por MARQUES (1979:105) chamou de "conformismo legislativo".                


Por outro lado, não bastasse o fato de a codificação penal básica ter sido editada em regime de exceção, o incremento da violência verificado nas últimas décadas tem contribuído para a desinibição dos adeptos dos movimentos de "lei e ordem". O sistema penal, conjugado com a força, deixa de ser a ultima ratio da sociedade contra o crime para se tornar a primeira e única, com a vã pretensão de que, com leis e penas cada vez mais duras, mais prisões e polícias numerosas e fortemente armadas, os candidatos a criminosos se intimidem. Essa política criminal descarta as formas não penais de controle da criminalidade, com os direitos fundamentais sendo violados em nome da "ordem".

 

É na crítica a esse modelo de política criminal que surgem correntes criminológicas como o "abolicionismo" penal, questionado como utópico, e o "garantismo", capitaneado por Luigi Ferrajoli, e que parte do pressuposto de que, numa sociedade democrática, os direitos declarados na Constituição devem ser "garantidos" pelo judiciário, e que a intervenção do direito penal deve ser mínima. BATISTA (1990: 84-90), na mesma linha dos defensores do "princípio da intervenção mínima", sustenta que a política criminal constitui-se de "princípios e recomendações para a reforma ou transformação da legislação criminal e dos órgãos encarregados de sua aplicação", e mais: que, segundo a ênfase que se dê, "poderemos falar em política de segurança pública (ênfase na instituição policial), política judiciária (ênfase na instituição judicial) e política penitenciária (ênfase na instituição prisional)". Em suma: a política criminal não pode ser estática, e sim dinâmica e crítica dela própria.

   

Com "ênfase na instituição policial", em especial na polícia judiciária, a modificação dos fins da política criminal com vistas a ajustá-la aos cânones democráticos implicaria a necessidade de mudança na concepção, na organização e nas formas de atuar do sistema policial. De nada adianta falar das eventuais mazelas da polícia como se elas se esgotassem na própria polícia; sem que se atine para o fato de que os fins do governo estadonovista, de ingerência na aplicação da justiça criminal no seu nascedouro por meio do formalismo burocrático-cartorário do inquérito policial, permaneçam até os dias que correm. 


Embora se sustente que o inquérito policial é mera peça informativa, e não processo (discordando do próprio ministro Campos), e que o indiciamento não é acusação, do que discordam os "indiciados" e seus advogados, na verdade é como se alguém dissesse que o inquérito tem tudo de processo, tem aparência de processo, é regido pelo Código de Processo, é caracterizado por oitivas em "cartório", segundo normas do Código, mas não é processo.         


Cumpre reconhecer que não foram poucas as tentativas de reformar o CPP. Encontra-se hoje em tramitação no Congresso, em fase adiantada, o Projeto de Lei nº 8045/2010. No fundo, o anúncio de nova política criminal, coerente com os mandamentos da Constituição de 1988. No que diz respeito à esfera policial, no entanto, nota-se que continua a dificuldade de romper com as amarras do inquérito. Em vez de a investigação policial ser reunida num documento verdadeiramente informativo, sem formalismos burocrático-cartorários, pensa-se em criar mais um ator, o "juiz das garantias", o qual teria, entre suas atribuições, o "controle da legalidade da investigação criminal". Na hipótese, teremos gravitando em torno do inquérito o delegado de polícia, o "juiz das garantias" e o promotor de justiça. Aliás, o modelo ora proposto faz lembrar esdrúxula proposição de BARRETO (1980:86) que, integrante de comissão constituída pelo Ministério da Justiça em 1979 para propor soluções para a criminalidade e a violência, sugeriu: 


"Em benefício da própria dignidade do organismo policial, membros do Ministério Público nas delegacias de polícia, em turnos de 24 por 72 horas, tranqüilizariam as autoridades policias, que são, muitas vezes, responsabilizadas por ações comprometedoras de subalternos despreparados." 


Por outro lado, com "ênfase na instituição prisional", as transformações no sentido da sua adequação aos valores democráticos implicariam pelo menos dois movimentos: primeiro, rever os privilégios penais concedidos a autores de crimes ditos "não convencionais"  [4] , favorecidos por prisão especial, foro ‘privilegiado‘ e, ainda, imunidade parlamentar em casos de crime comum; e segundo, investir na materialização dos mandamentos da Lei de Execução Penal, muitos dos quais, letra morta. Em suma, trazer para a realidade material o princípio formal "todos são iguais perante a lei", dentro e fora do sistema. 


"Eficientismo" do sistema de justiça e segurança


Eficiente para quê? É comum nas análises sobre o sistema penal brasileiro a afirmação de que o mesmo é ineficiente e ineficaz. Há mesmo quem o qualifique de caótico. Tais afirmações tomam as expressões sistema penal e sistema prisional como sinônimas, o que se constitui em claro reducionismo. Ainda assim, fica fora da maioria das análises a resposta à pergunta acima. A esse respeito, cumpre não descartar a hipótese de que, na raiz, o sistema penal brasileiro em sentido lato, como descrito anteriormente, foi "formulado" para funcionar como funciona, referido que é a uma política criminal cujos fins continuam sendo "a homogeneidade do direito judiciário penal" e o "interesse da unidade nacional". Dessa perspectiva, pode-se dizer que o sistema tem sido eficiente e eficaz, pois não foi "formulado" para manter o equilíbrio entre o imperativo de punir os infratores da lei penal e o de garantir os direitos fundamentais tanto dos cidadãos em geral quanto dos próprios infratores. Eis por que se pode afirmar que não estamos diante de uma questão apenas técnica. Há aspectos metajurídicos envolvidos, os quais têm a ver muito mais com questões tais como autoritarismo, discriminação, machismo, hierarquia social, competindo ao poder público e à sociedade civil laborar no sentido da adoção de uma política criminal cujos fins deixem de representar apenas os interesses do controle da sociedade por parte do Estado. Sem rodeios: uma política criminal isenta da interferência do Executivo (federal ou estadual) na aplicação da justiça criminal.      


Outro ponto. A rigor, não se pode dizer que as instituições voltadas para a luta contra o crime no Brasil constituam um sistema, ou seja, um conjunto articulado de partes, pensadas uma em função da outra, perseguindo o mesmo objetivo. No caso da polícia, por exemplo, apenas as atividades policiais judiciárias, de natureza formalística, são levadas em conta pelo sistema, como se só interessassem à segurança pública as infrações penais consumadas ou tentadas. Nota-se que, em nível estadual, a Justiça Criminal, o Ministério Público, o (sub)Sistema Prisional e o Sócio-Educativo parecem ver-se, e ser vistos, como tendo existência autossuficiente, com metas próprias, prevalecendo as corporativas. Tudo sem contar que a polícia é partida em duas, em competição uma com a outra. Se, contudo, do ponto de vista da integração organizacional em torno de um objetivo comum, não se pode falar em sistema, não acontece o mesmo quando se aborda o assunto do ponto de vista sociopolítico. Aí, a própria desarticulação começa a fazer sentido, o que nos leva a concluir que, nesse plano, o desencontro entre fins e metas não é fruto do acaso.      

Na verdade, as discussões sobre a política criminal do País têm girado em torno principalmente da questão prisional, no sentido de como as sanções aos colhidos pelo sistema devam ser executadas, e à discussão diversionista e enfadonha sobre alterações no Código Penal para aumentar ou diminuir penas. Certamente, esta é uma das razões, por exemplo, para que o tema das ridículas taxas de elucidação de crimes no Brasil não conste da pauta das discussões especializadas. Ora, não mais que 5% dos homicídios são elucidados no Brasil [5] . Ocorre que se a polícia é considerada ineficiente, truculenta ou corrupta, este não seria um problema estrutural, vale dizer, não seria fruto de como a própria legislação e o poder político concebem a forma de a polícia operar e se articular com o resto do sistema, e sim fruto de problemas que teriam origem e se esgotariam na própria polícia, bastando, para resolvê-los, "consertá-la" e "endireitar" os policiais.  


Esse quadro dá margem a que ganhe cada vez mais espaço no debate público um discurso reformista marcadamente emocional, na base do "eficientismo" (mais polícia, mais penas, mais repressão, e por aí vai). Ou seja, "mais do mesmo", como alguém já disse. Indefinidamente. Sem que o sistema de justiça e segurança esteja orientado para a busca da proteção do indivíduo e da comunidade, e principalmente para a efetivação do princípio constitucional da igualdade, não há pensar em reforma deste ou daquele setor. Ajuda-nos nesse sentido a diferenciação entre fins e metas formulada por Lopez-Rey, como vimos, pois, na elaboração e execução das políticas públicas nesse campo, os fins não são perseguidos apenas pelo sistema penal, e muito menos pela polícia isoladamente, e sim por políticas de diferentes áreas e pela própria sociedade civil. Já o atingimento das metas pontuais vai depender dos problemas específicos a resolver e do instrumento a ser acionado. Eventualmente será a polícia.   


Para esclarecer melhor essa distinção, é elucidativo um exemplo oferecido por LAKATOS et al (1988: 187). As autoras, discorrendo sobre a cadeia causal entre variáveis, explicam que a "variável antecedente? interfere na relação entre a "variável independente" (fator determinante, causa, condição) e a "variável dependente" (resultado, efeito). Dão como exemplo a conclusão de estudo em que se confirmou que "desorganização familiar", que para elas seria "variável independente" implicava "condutas antissociais do menor" (variável dependente). Ora, se fizermos regredir a "cadeia causal", poderemos concluir que "desorganização familiar" pode resultar de "condições socioeconômicas baixas e precárias" (variável antecedente). O exemplo é sugestivo porque possibilita a delimitação de campos de atuação do poder público. Quando se sabe que, no Brasil, a questão do "menor" é histórica e das mais graves, fica fácil entender que pouco adiantará incrementar ações repressivas em face da "conduta antissocial do menor" se não forem acionados outros mecanismos da prevenção (escola, religião, associativismo comunitário) com vistas à condição "desagregação familiar", e se não houver um esforço de outras políticas públicas atuando para reverter as "condições socioeconômicas baixas e precárias".

 

O raciocínio aqui desenvolvido pode servir de critério para a delimitação das metas das diferentes áreas de atuação dos governos na luta contra o crime e a violência. Essa delimitação também pode interessar aos estudiosos afeitos às recomendações de medidas de curto, médio e longo prazos, a fim de que não confundam umas com as outras; ou pior, que, reconhecendo a complexidade da questão, descartem as medidas sobre as condições determinantes, e prescrevam medidas supostamente "infalíveis", de "curtíssimo prazo", sempre repressivas porém inócuas. Da mesma forma, cumpre chamar a atenção dos profissionais para esse problema, pois os mesmos, embora não tenham a função de atuar sobre as condições determinantes, não podem ser induzidos a acreditar na autossuficiência do sistema policial-penal. Não é por outra razão que, às vezes, policiais se pensam julgadores, imaginando-se com poderes para tomar decisões acima da lei, não raro com o incentivo externo. Igualmente, não se pode deixar os policiais à mercê do que BATISTA (1984:135) chamou de "descriminalização informal", o que, com ser desvio perigoso da ordem democrática, constitui-se num fator propiciador da prevaricação e da corrupção. De igual sorte, REALE Jr (1983:115) denuncia o "eficientismo" e a tecnocracia que presidem os discursos de reforma penal, a empurrar o sistema para soluções imediatistas de cunho totalitário, consagrador inclusive da pena de morte ilegal, informal, do que são exemplos certos programas de TV em que os apresentadores, de forma sensacionalista, criticam a morosidade da justiça (no que têm razão) e, em tom macabro, lamentam a não existência na lei brasileira da pena de morte. Tal mensagem também atinge os policiais. Diz Reale Jr.: "a polícia encontra na morosidade processual a necessária justificativa para se pensar fautora exclusiva da justiça".

 

Penso ter deixado claro que a busca da eficiência pela eficiência, na base do "mais do mesmo", sem que metaobjetivos sejam estabelecidos com clareza, é rematada irracionalidade prática. Repito: eficiente para quê?   


De como as instituições se veem e são vistas 


Vimos que as partes que deveriam constituir um sistema integrado funcionam de forma estanque, como se os problemas do seu bom ou mau funcionamento se pudessem atribuir tão somente a fatores internos. Há operadores das instituições que, às vezes, se comportam como se assim fosse, despendendo suas energias reivindicatórias em questões de interesse corporativo e das categorias profissionais que integram. Por essa razão, é crucial tentar entender como juízes criminais, promotores, defensores públicos, advogados, policiais, autoridades e agentes do setor prisional se veem e são vistos. Eventualmente, pode-se chegar à conclusão de que muitos deles operam sem ter noção clara de qual seja o objetivo comum a todos, que é, em última análise, proporcionar um ambiente de segurança, tranquilidade e paz aos cidadãos, ao mesmo tempo em que se lhes assegurem os direitos fundamentais. Há profissionais que parecem operar como um pedreiro que assenta tijolos numa parede, sem que lhe tenham dito a que se destina a obra, se a uma casa de oração ou a uma casa de tavolagem.     


A forma diferenciada como as instituições são vistas e se veem pode também ser percebida na atitude dos analistas quando propõem reformas na área do sistema de justiça e segurança. Se falam em reforma da polícia, têm em mente os policiais e suas práticas; estes careceriam sempre de preparo; se falam em reforma da justiça criminal, têm em mente apenas questões estruturais e poder institucional; nada, ou quase nada, sobre as práticas e idiossincrasias dos magistrados. Sobre esses aspectos, no entanto, os comentários acima se afiguram suficientes, não sendo o caso de aprofundá-los. Fixemo-nos no subsistema prisional e no subsistema policial, de vez que são os setores mais visados quando se clama contra a violência e o crime.  


Prisão e polícia. No que se refere ao subsistema prisional, é comum pensar-se nele simplesmente como instrumento de segregação de "perigosos" das camadas populares, principalmente depois que, de dentro das prisões, bandidos passaram a comandar os seus "negócios" lá fora. Está na Lei de Execução Penal (Lei nº 7.210/84) que são deveres do preso: comportamento disciplinado, obediência ao servidor; urbanidade; conduta oposta a movimentos de fuga etc. (Art. 39); e que são faltas graves: incitar ou participar de movimento para subverter a ordem ou a disciplina, fugir, possuir instrumento capaz de ofender a integridade física de outrem, podendo o preso incorrer em sanções que vão desde a advertência verbal, passando pela suspensão ou restrição de direitos, chegando ao isolamento e até mesmo a regressão de regime (Art. 118). 


Mas a mesma lei, sem falar na Constituição da República, garante ao cidadão preso "contato com o mundo externo por meio de correspondência escrita, da leitura e de outros meios de informação que não comprometam a moral e os bons costumes" (Art. 41, XV); "visita do cônjuge, da companheira, de parentes e amigos em dias determinados" (Art. 41, X); "entrevista pessoal e reservada com o advogado", sem considerar outros direitos constitucionais e legais. A Lei incorporou o princípio da reserva legal, e previu a separação dos presos provisórios dos condenados, do primário do reincidente, e que os estabelecimentos devam ter lotação compatível com a sua estrutura e finalidade (Arts. 84 e 85). E ainda, que ao condenado devam ser assegurados todos os direitos não atingidos pela sentença ou pela lei (Art. 3º); e direito à assistência material, à saúde, jurídica, educacional, social e religiosa (Art. 11); a alimentação suficiente e vestuário, proteção contra qualquer forma de sensacionalismo; e que o condenado deve ser alojado em cela individual que contenha dormitório, aparelho sanitário e lavatório (Art. 88).  


Além disso, há que levar em conta a globalização do crime e os avanços tecnológicos, o que implica dizer que é uma ilusão pensar na prisão como instrumento de segregação em relação à sociedade em geral. Fica claro, portanto, que não se pode lutar contra o crime organizado sem uma forte interação, sobretudo no campo da inteligência, entre as autoridades prisionais e as da segurança pública. Sem essa compreensão, a pretexto de isolar o preso, isola-se cada vez mais o sistema carcerário, transformando-o num mundo à parte, autossuficiente, habitado por presidiários, autoridades, agentes e outros profissionais com atividades intramuros.           


O sistema está falido?   


Virou lugar comum dizer-se que o sistema prisional está falido. Ora, se o argumento de que a estruturação em bases democráticas do sistema penal encontra forte resistência na tradição autoritária e hierárquica da sociedade brasileira, dizer que o mesmo está falido é, no mínimo, exagero. O sistema funciona na prática como se servisse a grupos sociais distintos, orientado pela existência, como explicado anteriormente, pelos eixos formal e informal. Daí, dependendo das circunstâncias e das pessoas envolvidas, prevalece um ou outro. A complicação se dá quando o eixo formal se contradiz, como a contradição entre o princípio constitucional da igualdade e o instituto da prisão especial, ou quando o eixo informal esbarra no formal, como quando, dentro de um presídio, há protesto de presos "convencionais" e suas famílias contra regalias concedidas a presos "não convencionais" e seus familiares e amigos.   


Sem que se leve em conta esse aspecto da realidade, não se pode falar em reforma do sistema prisional, pois os problemas não começam e se esgotam nele. Acontece que, entra ano, sai ano, as rebeliões eclodem regularmente em presídios de todo o Brasil, identificando-se sempre os mesmos problemas: superlotação, instalações precárias, falta de pessoal, má gestão, sujeira, promiscuidade, corrupção etc. Se o problema é nacional e crônico, não se pode tratar as rebeliões como se fossem casos isolados, que ocorreriam aqui e ali por motivos localizados, por "culpa" deste ou daquele governante ou gestor. Tal forma de encarar a questão abstrai a sua macrodimensão. Lamentavelmente, diante das fugas, motins, rebeliões etc., em vez de se pensar no porquê de o sistema prisional brasileiro ser como é, desloca-se a discussão para a dimensão micro, falando-se da falta de detectores de metal, de bloqueadores de celulares; da corrupção de agentes, da inépcia desta ou daquela autoridade etc. Ora, estes são problemas importantes também, mas por que não se discute a concepção que preside a estruturação do sistema penal em geral, e do prisional em particular? Na verdade, as prisões brasileiras parecem ter sido concebidas como depósitos de gente, o que explicaria serem como são. Tanto que o sistema jurídico pátrio, por via das dúvidas, concebeu, repito, a figura da "prisão especial", expressão que não se refere a um local ou edificação, e sim a atributo atado a determinadas pessoas em função da sua condição social. 


Curioso que há algum tempo, sempre que se questionava a prisão especial, os seus defensores alegavam que se tratava de situação provisória, enquanto a sentença não transitasse em julgado. Eis que de uns tempos para cá, contrariando a tradição, pessoas consideradas importantes têm sido condenadas por sentenças transitadas em julgado. E aí a verdadeira natureza da sociedade brasileira se revela cristalina. 


Os Estados Unidos vêm há alguns anos implantando um modelo policial-penal baseado na expansão do encarceramento e no repressivismo policial, do que é bom exemplo o chamado programa de "tolerância zero" de Nova Iorque, modelo este a que se atribui a diminuição da criminalidade naquela cidade, embora se saiba que não é bem assim. Diferentes estudos relativizam essa certeza. O analista WACQUANT (2001), comparando os números daquela cidade com os de outras, e levando em conta os números para o país como um todo, mostra que se trata muito mais de um mito, criado pelo então chefe de polícia William Bratton e pelo prefeito Rudolf Giulianni, pois as taxas caíram nacionalmente. Da mesma forma, em livro que editaram para tentar explicar o porquê de, na década de 1980, as taxas de crimes violentos terem subido no país, e, na década de 1990, terem diminuído de forma acentuada, BLUMSTEIN et al (2000:39) [6] mostram que inúmeras têm sido as reivindicações de crédito pela queda dos números, incluindo a do presidente Clinton, que atribuiu o fato aos investimentos do governo em polícia comunitária. Nesse livro, para o qual contribuíram vários especialistas, examina-se o papel representado por fatores tais como: o maior controle de armas de fogo, o aumento do número de prisões, as estratégias de policiamento, as oportunidades econômicas relacionadas com o crescimento da economia etc. 


É claro que o alvo do modelo policial-penal são os pobres e os grupos minoritários; porém, naquele país, não existem privilégios penais como aqui [7] . Lá, existem as prisões de segurança máxima, média e mínima. Não se vai para a prisão de segurança mínima em função da qualidade do criminoso, e sim da natureza do seu crime e da sua periculosidade. Portanto, não se trata de afirmar que, no Brasil, as prisões sejam como são só por este fato; porém, é certo que boa parte do que ocorre dentro delas tem a ver com a revolta dos não especiais contra a discriminação penal.    


Existe consenso na afirmação de que o sistema penitenciário brasileiro é caótico e desumano. Como forma de minimizar os problemas daí decorrentes, há décadas se sustenta, de um lado, que é preciso maior controle dos apenados; e, de outro, que é preciso humanizar as prisões. Em realidade, nem uma coisa nem outra vai acontecer enquanto a própria lei continuar discriminando entre criminosos comuns e "especiais"; enquanto, dos mais 500 mil encarcerados no Brasil, cerca de 40% serem provisórios. Qualquer um que conheça minimamente o modo de ser brasileiro concordará em que se, por exemplo, o instituto da prisão especial for banido, as prisões serão um pouco menos caóticas e desumanas simplesmente por este fato. As verbas aparecerão e as penas alternativas serão aplicadas em maior escala.  


Verifica-se então que, no que concerne tanto aos deveres quanto aos direitos, a lei não faz muita diferença. Alega-se normalmente falta de recursos financeiros, ou atribui-se o descumprimento da lei ao descaso dos governos, à indisposição de investir no setor etc. Se considerarmos, no entanto, que, já em 1824, a Constituição outorgada pelo Imperador estatuía no Art. 179 que "As Cadêas serão seguras, limpas, e bem arejadas, havendo diversas casas para a separação dos Réos, conforme suas circumstâncias, e natureza dos crimes", e que, desde então, as coisas permanecem do mesmo jeito, chega-se à conclusão de que falta de recursos e ausência de investimentos são consequência, e não causa. Só a discussão política pode conduzir a uma melhor explicação. Resta saber se a angústia dos penalistas e dos que militam no setor é compartilhada pela classe política e as elites em geral. Parece que não. Como se verifica - há que insistir -, a questão é sociopolítica, e não somente jurídica. Penalistas, classe política, elites e mesmo militantes não questionam os privilégios penais porque, no fundo, seria discutir seus próprios privilégios. Diz-se que a justiça é morosa; porém, dependendo da qualidade dos peticionários, juízes há que, lépidos, concedem liminares de madrugada.           

  

Hoje, com medo da violência e desiludida com o sistema penal, a opinião pública acaba por fazer com que a polícia se sinta com poderes ilimitados, com as consequências sabidas, pois esta atua com a mesma lógica elitista, com a diferença de que os "especiais" e "não especiais" têm que ser identificados por critérios subjetivos. Ocorre que, quando tratamos das instituições, às vezes nos esquecemos de que elas são invenções abstratas; que não falam e não agem, e sim as pessoas de carne e osso que as integram. Logo, qualquer programa que não questione o papel político do sistema policial-penal em dada sociedade, e que não atine para as idiossincrasias dos operadores, estará fadado ao fracasso (ou ao sucesso, se a sua verdadeira racionalidade for inconfessável, ou seja, se tiver objetivo diferente do explicitado na lei e nos discursos politicamente corretos).  

 

Estado policial-penitenciário 


Na nota introdutória que escreveu para a edição brasileira de seu livro As prisões da miséria (Les prisons de la misère), WACQUANT (Op. cit: 7-9) fala da progressiva institucionalização no mundo de um modelo de "Estado policial e penitenciário", voltado para os segmentos marginalizados da sociedade, igualando a criminosos os bêbados, drogados, desocupados, mendigos, sem teto e miseráveis de todo gênero, modelo este que seria alimentado pelo pânico produzido pela "máquina midiática", em substituição ao modelo de "Estado econômico e social", vendo Wacquant neste fato a principal causa da escalada da violência e da insegurança, sobretudo em países com grandes desigualdades sociais. Mostra ele que, por todo o Brasil, o poder público  (que, por motivos históricos, sempre exerceu o controle da pobreza privilegiando a força, confundindo "ordem pública" com "ordem de classe", vem aderindo a esse modelo com sofreguidão, seguindo os passos do establishment norte-americano, com suas políticas de encarceramento máximo e de "tolerância zero". Alude a conhecido estudo de Paul Chevigny, de 1995, em que se constatou que o Brasil era, de longe, o recordista de mortes de civis pela polícia. Em 1992, a Polícia Militar de São Paulo teria matado 1.470 civis, contra 24 mortos pela polícia de Nova Iorque e 25 pela de Los Angeles. Sobre os presídios brasileiros afirma Wacquant: 


"É o estado apavorante das prisões do país, que se parecem mais com campos de concentração para pobres, ou com empresas públicas de depósito industrial dos dejetos sociais, do que com instituições judiciárias servindo para alguma função penalógica - dissuasão, neutralização ou reinserção. O sistema penitenciário brasileiro acumula com efeito. as taras das piores jaulas do Terceiro Mundo, mas levadas a uma escala digna de Primeiro Mundo, por sua dimensão e pela indiferença dos políticos e do público." 

O diagnóstico de Wacquant é um tanto exagerado, mas, no geral, é mais ou menos assim em não poucos lugares. Impõe-se reconhecer, por conseguinte, que o sistema prisional brasileiro não é como é por acaso. E que, como não é difícil combinar retórica igualitária com prática discriminatória, também não é difícil ocultar a verdadeira finalidade do sistema. Daí, mesmo sendo as prisões como são para os presos, há quem entenda que elas deveriam ser piores ainda. Mesmo sendo a polícia brasileira truculenta como é (com os pobres, negros e a miséria das ruas, é claro), há quem entenda que ela deveria ser ainda mais dura (eufemismo para violenta). Ora, trata-se, sem dúvida, de um modelo de ordem arraigado na tradição (perdoe o leitor a repetição), fato que nos autoriza a dizer que a racionalidade do "Estado policial e judiciário" exportada pelos Estados Unidos cai como uma luva aos olhos dos que consideram a democratização da polícia e do sistema penitenciário pátrios como uma ameaça. Pelo contrário, a tendência é que o fosso seja aprofundado, com efeito oposto ao desejado, sobretudo no que tange à impunidade.

      

Certa feita, num bate-papo informal com um jovem estudante de direito numa festa, ele disse, em tom de brincadeira: "Vou terminar o curso só para ter direito a prisão especial". Tratava-se, evidentemente, de uma blague. De qualquer forma, é preciso anotar que a brincadeira embute uma realidade: para muitos, ainda que não considerem o curso importante para o que desejam fazer na vida, serviria pelo menos para incluí-los no rol dos cidadãos "especiais". O jovem já devia ter aprendido na faculdade que, além do benefício da prisão especial a que têm direito "os diplomados por qualquer das faculdades superiores da República" (Art. 295, inciso VII, do Código de Processo Penal - CPP, de 1941), o diplomado inscrito na Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) tem direito a "não ser recolhido preso, antes da sentença transitada em julgado, senão em sala de Estado Maior, com instalações e comodidades condignas, assim reconhecidas pela OAB, e, na sua falta, em prisão domiciliar", como manda o Estatuto da categoria (Lei nº 8.906/94, Art. 7º). É claro que se trata de privilégios difíceis de justificar em face do preceito constitucional de que "todos são iguais perante a lei", embora, à unanimidade, juristas e operadores do direito não vejam grande dificuldade em fazê-lo. Em defesa do instituto, alegam que não se pode misturar presos oriundos de determinadas categorias, sem condenação definitiva, com presos comuns, muitos dos quais bandidos perigosos. E ainda, que a regalia é provisória, não se aplicando depois da condenação definitiva. Fingem desconhecer que, nos estatutos das chamadas carreiras jurídicas, vai-se muito além, como, por exemplo, no Estatuto do Ministério Público da União (Lei Complementar nº 75/93) e da Defensoria Pública da União (Lei Complementar nº 80/94), leis estas que apresentam a coincidência de terem redação similar no que se refere às especialíssimas regalias de seus membros, em caso de a sentença ter sido transitada em julgado. No inciso II do Art. 18 da primeira lê-se: "e [direito] a dependência separada no estabelecimento em que tiver de ser cumprida a pena". E no inciso III do Art. 44 da segunda: "e, após sentença condenatória transitada em julgado, ser recolhido em dependência separada, no estabelecimento em que tiver de ser cumprida a pena".

 

Embora, considerada a realidade brasileira, até certo ponto os argumentos façam sentido, há que pensar também nos aspectos negativos da manutenção de tais regalias penais, sobretudo quando se aborda o tema da impunidade. Na defesa do instituto, COGAN (1966:1) apresenta estranho argumento, possivelmente certo de que não está sozinho: 


"Enumerando, taxativamente, determinadas categorias de pessoas que na fase processual têm direito à prisão em condições especiais, o legislador ordinário não afrontou o texto constitucional, já que a todos os cidadãos estão abertos os caminhos que conduzem à conquista das posições que dão aos seus integrantes a regalia de um tratamento sem o rigor carcerário".

 

De acordo com esse raciocínio, um jovem que decida não cursar faculdade alguma porque prefere dedicar-se, por exemplo, à atividade esportiva, ou comercial, ou artística etc.; ou que prefira uma atividade técnica, como mecânico de avião, marceneiro, mergulhador, técnico em informática etc., estaria decidindo, ao mesmo tempo, abrir mão da regalia da prisão especial. Como se possuir um curso superior tivesse que ser meta de todos os brasileiros, só não conseguindo atingi-la os sem vontade, os vadios e os mentalmente inferiores. Em suma, para inscrever-se no rol dos cidadãos especiais, um comerciante, ou artista, ou marceneiro deveria, apenas para poder exibir o diploma ao juiz em caso de praticar um roubo ou um homicídio, cursar uma faculdade qualquer. E se quisesse inscrever-se no rol dos especialíssimos, bastaria, sem abandonar o ofício de sua vocação, cursar uma faculdade de direito e registrar-se na OAB. Em pleno século XXI, o Brasil parece preferir continuar sendo a República dos bacharéis. Como se vê, assiste razão ao nosso estudante de direito, que disse que só terminaria o curso para ter direito à prisão especial. 


Aproveito a oportunidade para reiterar que é preciso levantar a hipótese de que a impunidade, de que todos tanto reclamam, tem nos privilégios penais um dos seus ingredientes destacados, sobretudo a prisão especial. Aliás, o instituto tem seguido uma trajetória interessante. Em 1941, o CPP listou no Art. 295 os beneficiários da mesma, aí incluindo determinadas autoridades públicas, parlamentares, magistrados, ministros de profissões religiosas, jurados etc. Desde então, como explica Cogan, citado acima, dezenas de leis foram editadas tratando do assunto, sempre para incluir mais beneficiários, ocupantes de cargos, funções e setores de atividade não contemplados pelo Código, tais como: prefeitos e vereadores; oficiais da Marinha Mercante; dirigentes de entidades sindicais; pilotos de aeronaves mercantes nacionais; vigilantes de empresas particulares de transporte de valores; professores do ensino de 1º e 2º graus; membros dos conselhos tutelares. Em suma, não se luta contra os privilégios, e sim para participar deles.                 

Prisão domiciliar. Chega a ser risível o contorcionismo retórico dos legisladores patrícios (em sua maioria, beneficiários dos privilégios) para livrarem os "especiais? dos rigores da lei. Diz o Art. 1º da Lei nº 5.256/67: 


"Nas localidades em que não houver estabelecimento adequado ao recolhimento dos que tenham direito a prisão especial, o juiz, considerando a gravidade e as circunstâncias do crime, ouvido o representante do Ministério Público, poderá autorizar a prisão do réu ou indiciado na própria residência, de onde não poderá afastar-se sem prévio consentimento judicial".

  

Claro que a lei tem endereço certo. Nem pensar em beneficiar pessoas das camadas populares. Como, de acordo com o já afirmado acima, no Brasil a expressão "prisão especial" não se refere propriamente a um estabelecimento, e sim ao instituto jurídico, não será fácil encontrar um "estabelecimento adequado". Então, em face da própria lei, a população vem assistindo, sem entender, que criminosos "especiais" venham reiteradamente pleiteando e, não raro conseguindo, o benefício adicional da prisão domiciliar, que, em caso de o juiz submeter o beneficiário desse tipo de prisão a vigilância policial, esta deverá ser "exercida sempre com discrição e sem constrangimento para o réu ou indiciado e sua família" (Art. 3º). Aos olhos do povo, isto se chama impunidade oficializada. E a todo esse conjunto de tecnicalidades, concebido pelos potenciais beneficiários dessas regalias, pode-se chamar de advocacia em causa própria. 


Conclusão 


A despeito de todos esses problemas, é preciso reconhecer que o ambiente político é favorável a mudanças, com o eixo formal deixando de ser apenas formal e materializando-se gradativamente nas práticas dos operadores. As metas do sistema de justiça e segurança, portanto, menos por obra do Executivo e do Legislativo, começam a se orientar na direção de fins democráticos, devendo-se realçar nesse processo o papel do Ministério Público, em razão da sua incumbência de velar pelos interesses difusos e coletivos. 


Em vista do fato de a política criminal continuar, na prática, orientada por um CPP de fins norteados pelo autoritarismo, o elitismo e a hierarquia social, o sistema penal, ou melhor, o sistema de justiça e segurança perde-se na busca da eficiência pela eficiência, sem rumo, tendo como referência apenas a "ordem", na base do que chamamos de "eficientismo", com o risco de se chegar àquele "estado policial e penitenciário" descrito por Wacquant. Tudo sem contar que este fato contribui para a desarticulação das instituições do sistema, e explica em parte a forma como os seus operadores se veem e são vistos, como integrando compartimentos estanques. 


Há muito passou-se do tempo de reformar o processo penal no Brasil. Ainda que a meio caminho entre o ideal e o possível, a reforma em tramitação no Congresso promete avanços. Que assim seja.  


Referências Bibliográficas

ACOSTA, Walter P. O processo penal. Rio de Janeiro: Editora do Autor, 17ª ed., 1987.

BARRETO, João de Deus Menna. Violência e criminalidade: propostas de solução. Rio de Janeiro: Forense, 1980.

BATISTA, Nilo. Introdução crítica ao direito penal brasileiro. Rio: Revan, 1990.

_____ .  Temas de direito penal. Rio de Janeiro: Liber Juris, 1984, p. 135.

BLUMSTEIN, Alfred et all. The crime drop in America. Cambridge; New York: Cambridge University Press, 2000.

COGAN, Arthur. Prisão especial. São Paulo: Saraiva, 1996

LAKATOS, Eva Maria et al. Metodologia científica. São Paulo: Atlas, 1988.

LOPEZ-REY, Manuel y Arrojo. Criminologia. Madrid: Biblioteca Judiciária Aguillar, 1975 (2 vols.).

MARQUES, José Frederico. A Reforma do Poder Judiciário. São Paulo, Saraiva, 1979.

REALE JR., Miguel. Novos Rumos do Sistema Criminal. Rio de Janeiro: Forense, 1983.

WACQUANT, Loïc. As prisões da miséria. (Tradução de André Telles de Les prisons de la misère). Rio de Janeiro: Zahar, 2001.  




[1] No texto, entende-se por política criminal a escolha que o poder faz dos bens e valores a serem tutelados e dos meios de se efetivar a tutela. Em outras palavras, como diria LOPEZ-REY (1975: 384, vol. II), consiste no estabelecimento dos fins do estado e a seleção dos pressupostos que devem orientar a luta contra o crime por toda a sociedade.   

[2] As expressões sistema penal e sistema de justiça criminal são usadas como sinônimas, referindo-se ao conjunto "legislação penal", "polícia", "judiciário", "prisão". Cumpre observar que, não raro, a expressão sistema penal é usada no sentido de sistema prisional.

[3] A expressão sistema de justiça e segurança pública é usada para dar conta de aspectos relacionados à prevenção primária e a regulações administrativas de interesse da segurança pública em sentido lato, aspectos esses dos quais as expressões sistema penal e sistema de justiça criminal na dão conta.    

[4] Crimes "não convencionais" são os que costumam ser perpetrados por pessoas de alto padrão socioeconômico ou político, em oposição a "crimes convencionais", os comumente praticados por pessoas das camadas populares, aos quais o sistema convencionou serem mais graves, como roubo, homicídio etc.).

[5] Achados de estudo realizado em parceria do Ministério da Justiça, do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) e do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), lia-se no jornal O Globo em 13 jan 2013: "No Brasil, só 5% dos homicídios são elucidados / No Reino Unido, taxa é de 85% e nos Estados Unidos, de 65%; 85 mil inquéritos abertos em 2007 ainda estão inconclusos."

[6] Interessante que, em contraste, esses autores se referem aos fatores que teriam influído para o crescimento da violência na década de 1980: a introdução do crack em meados da década; o aliciamento de jovens dos grupos minoritários para vender drogas nas ruas; o uso de armas de fogo por vendedores de drogas para autoproteção; o uso excessivo de armas pelos jovens, conduzindo ao aumento do número de homicídios. 

 

[7] Em visita que realizei à Academia do Sistema Penitenciário (Department of Corrections) de Nova Iorque em 2001, a diretora do estabelecimento caiu na gargalhada quando lhe disse que, no Brasil, uma pessoa com curso superior que mate uma outra tem direito a "prisão especial". Ela só entendeu como funcionava essa coisa quando lhe expliquei que não se tratava de um estabelecimento especial, e sim de um privilégio atado à qualidade da pessoa que tivesse praticado o crime. Ela perguntou, brincando: "Então, se eu matar o meu marido, não vou para uma prisão comum?". Respondi-lhe: "não". Na mesma visita, em conversa com policiais em três distritos, concluí que o chamado "tolerância zero" não era bem o que se divulga no mundo inteiro. Trata-se, acima de tudo, de repressão aos grupos minoritários e aos considerados inconvenientes.    



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